编者按

美国白宫发布2025版《国家安全战略》报告。这是特朗普第二任期的首份战略纲领文件，首次系统呈现其对全球局势与美国安全目标的顶层设计。报告最大变化是战略重心由全球回缩至西半球，将对华定位从“主要战略威胁”降为“长期经济竞争者”，并弱化台湾地区的地缘安全属性，转向供应链与经济层面。具体来看，报告体现出美国哪些战略调整？美国对华政策出现哪些转折？这又将如何影响中美关系、甚至世界格局？《凤凰大参考》解读。

核心提要

1. 新版《国家安全战略》呈现七大关键变化，关系到美国国家安全指导原则、安全治理次序、安全关键区域、安全战略框架、同盟政策、对华关系定位、涉台问题表述七大方面。整体体现特朗普政府的战略收缩、内向安全、本土利益优先及经济民族主义导向。

2. 新版报告的调整源于国际秩序重塑、MAGA派压力及特朗普个人的现实主义取向，形成独特的“特朗普2.0主义”。然而，这些调整并非都是真实的。同盟服从美国利益、美国文化复兴及再工业化等诉求多属不切实际。涉台表述变化也具有欺骗性。整体呈现“有限战略转向”与“大量象征性调整”并存的特征。

3. 新版报告中可实现的真实变化包括：美国安全坐标转向“世界最强国家主体”和“西半球主导者”，战略重心转向产业与供应链，将中国重新定位为主要经济竞争者，将“边境和产业安全”置于“全球公共危机”之上。

4. 新版报告将为中国带来机遇与压力并存的外部环境：一方面，美方弱化意识形态对抗、重视经贸合作，为中美关系阶段性稳定与经贸扩展提供窗口；其同盟体系裂缝亦利于中国拓展外交空间。另一方面，美国将产供链、关键产业与金融安全作为新战场，并加大在西半球对华牵制，国际金融体系不确定性上升。

作者丨兰晓萌 徐立凡 马晓霖

编辑丨屈功泽 林铭汝

美国白宫4日晚间发布2025版《国家安全战略》报告。这是2022年10月拜登政府发布《国家安全战略》报告以来美首次更新该报告，也是特朗普第二任期以来首次发布该报告。

《国家安全战略》报告是历届美国政府阐述其总体战略的纲领性文件，目的是展现本届政府关于安全政策的顶层设计，确保行政系统理解并与总统决策保持一致。另一方面，《国家安全战略》报告也呈现美国政府对全球地缘政治、经济、军事演变态势的总体判断及可使用工具的评估。因此，2025版《国家安全战略》是今后一段时间美国安全和外交战略的基础性文件，具备极高研究价值。

▎美国2025版《国家安全战略》报告电子版封面。图源：白宫

2025版《国家安全战略》报告共33页，由特朗普总统的信函开头，主体由引言——什么是美国战略、美国应该想要什么、美国有哪些途径可以获得想要的东西和战略4个部分组成，重点在战略部分。与2017年特朗普第一任期版本及2022年10月拜登政府任期版本相比，2025版美《国家安全战略》报告出现重大变化。尤其是将美国战略核心转向西半球、转向维护本体安全，不再将中国列为“主要战略威胁和挑战”而调整为“长期经济竞争者”，不再强调台湾地区的“地缘安全战略节点”而调整为“地缘经济和供应链重要节点”，堪称对华政策的重大和转折性变化，也必将是美国对外关系特别是中美关系调整难得一见的战略机会窗口。

2025版《国家安全战略》报告产生了哪些重大调整？调整的背后驱动力及效力如何？哪些属于战略性调整哪些属于技术性调整？以及对中国将产生何种积极和消极影响，是本文梳理的核心内容。

▎特朗普工作照。图源：白宫

美国安全战略突变：

七大变化如何重塑对华定位？

1. 报告指导原则变化：从“原则性现实主义”到“灵活现实主义”。

2017版《国家安全战略》以“原则性现实主义”为底层逻辑，在此指导原则下突出“美国优先”下的国际安全框架。2022版《国家安全战略》以“联盟多边主义”为底层逻辑，将国家安全提升至制度竞争、价值竞争层面，由此构建了所谓“民主体系对抗威权体系”的国际安全框架。

2025版《国家安全战略》强调“灵活现实主义”，不再强调意识形态冲突，主张“核心国家利益是唯一焦点”，在安全领域突出“战略收缩+恢复实力”，在经贸领域则突出更具侵略性与可控性的经济民族主义。

2. 安全治理优先次序变化：从外向化到内向化。

2017版《国家安全战略》确立的治理优先次序前四位是美国主权安全、经济竞争、确保美军事优势与扩大美影响力；2022版《国家安全战略》确立的治理优先次序前四位是民主制度、全球气候与健康治理、联盟合作与战略竞争；

2025版《国家安全战略》确立的治理优先次序前四位是美国家利益、边境秩序、工业实力与文化文明再生。治理优先次序的变化意味着特朗普第二任期在安全领域将进一步“内向化”，将维护美主权、社会治安、美再工业化与文化振兴（指右翼保守文化）视为最重要议题。

▎11月28日，配备武器的美国国民警卫队成员在华盛顿特区巡逻。此前，两名国民警卫队成员在白宫附近遭枪击。图源：AP

3. 安全关键区域变化：从所谓印太优先到西半球优先。

2017版《国家安全战略》为抑制中国崛起速度，强调以美为全球安全秩序中心，突出强调所谓印太地区为美安全关键区域；同时要求欧洲与北约分担安全成本；2022版《国家安全战略》将全球公共治理地缘化，视全球气候和健康治理为“战略战场”，圈定所谓印太地区与欧洲为两大核心民主战线。

2025版《国家安全战略》重提门罗主义，将西半球圈定为美安全关键区域，并在该区域列出防止外国资本控制关键资产、加强边境执法及打击跨国犯罪集团等行动目标。所谓印太地区的战略性被贬值，同时为欧洲设定了“恢复文明自信”作为战略伙伴的前提条件。

▎9月，一艘美国军舰被发现停靠在巴拿马港。近几月来，美国在加勒比海域持续打击所谓的“贩毒船”。图源：Getty Images

4. 美国同盟政策变化：从分担责任到交易性同盟。

2017版《国家安全战略》在“美国优先”理念下，着重要求美同盟“公平分担责任”，为此要求北约成员国必须达到2% GDP的防务开支目标；2022年版《国家安全战略》将美同盟与价值观结合，意图通过构建“价值观同盟”应对美安全挑战。

2025版《国家安全战略》则强化了美利益优先立场，不再强调全球安全责任和所谓普世价值观，注重选择性外交，将美同盟关系与美利益特别是经济利益绑定，等于把交易性列为美同盟关系的首要前提。

5. 安全战略框架变化：由军事经济向文明文化扩容。

与此前注重在军事、经济和制度层面阐述美国家安全战略的传统套路相比，2025版《国家安全战略》新增了恢复文化文明内容，将文化和精神健康列为国家安全的核心目标之一。强调文化文明恢复显示，特朗普政府对美社会撕裂以及社会韧性的削弱充满担忧，尽管特朗普及MAGA派本是始作俑者之一。

将文化文明列为战略议程，还预示美试图在全球重塑以右翼文化保守主义为核心内容的新型美国软实力，以巩固逆全球化的思想基础。值得注意的是，报告对欧洲也提出了类似的“恢复文明自信”的要求。

▎图为德国外交部长瓦德富尔。12月5日，他在新闻发布会上驳斥了美国新版《国家安全战略》中对欧洲的表述。他认为欧洲人，特别是德国人，在民主和自由问题上不需要特朗普政府的建议。图源：Reuters

6. 对华关系定位变化：从主要战略竞争对手到长期经济竞争者。

2017版《国家安全战略》提及中国33次，将中俄定义为主要战略竞争对手和所谓“修正主义力量”，要求“以及时的鼓励措施和代价，或者以可信的威胁，来认可或回应北京的行为方式”；2022版《国家安全战略》提及中国58次，将中国定位为“唯一有实力与意图重写国际秩序的国家”，视中国是“长期结构性挑战”，而俄罗斯则为“短期急性威胁”。

2025版《国家安全战略》提及中国24次，指出自1979年以来，中美最初建立在“一方为成熟富裕经济体、另一方为全球最贫困国家之一”的关系格局，现已演变为“近乎对等的关系”。这是美前所未有地承认中美实力接近，与此前特朗普的G2（指中美两国集团）表述相近。此外，报告认为“中国适应了始于2017年的美国关税政策转变，部分通过加强对供应链的控制”。这一表述变相承认2017年美发动的贸易战失败。在新认知下，报告事实上摒弃了2017年以来视中国为全面战略竞争对手、长期结构性挑战的论述，转而强调中国首先是经济上的竞争者，并认为“经济是最终的赌注”。

▎10月25日至26日，中美两国经贸团队在马来西亚吉隆坡举行中美经贸磋商。10月25日磋商前，中共中央政治局委员、国务院副总理何立峰与美国财政部长贝森特合影。图源：新华社

7. 涉台问题表述变化：从地缘战略节点到美国经济战略资产。

台湾地区问题事关中国核心利益，美《国家安全战略》涉台问题表述的变化是重中之重。

2017版《国家安全战略》提及台湾3次，将台湾地区视为所谓“自由开放的印太安全秩序的组成部分”，但没有论述台湾地区在美安全战略中的价值；2022版《国家安全战略》提及台湾地区6次，将台湾地区视为所谓“民主链条的环节”之一，将其纳入了拜登政府所谓“民主对抗威权”的二元叙事中，事实上对台独势力进一步壮大推波助澜，同时强调管控潜在冲突；

2025版《国家安全战略》提及台湾地区8次，去掉了拜登政府“赋予”台湾的制度价值框架，突出强调台湾地区是全球供应链与海上航道关键所在，将台湾地区的功能从地缘安全战略节点转而视为地缘经济和供应链重要节点。但报告的涉台新定位与报告中其他涉台表述的逻辑极不统一。

▎12月5日，美国总统特朗普被曝要求日本首相高市早苗克制对台言论。图为特朗普和高市早苗于10月28日在东京赤坂宫国宾馆。图源：AP

变了但没完全变？

特朗普2.0主义的虚与实

总的来看，2025版《国家安全战略》基本摒弃了美政治传统中的“威尔逊主义”（注重传播美价值观、注重建立国际秩序），呈现出混合“汉密尔顿主义”（注重大政府领导的商业主义）与“杰佛逊主义”（注重孤立主义并减少使用武力）的政治倾向，这种混合特征或可称为“特朗普2.0主义”。

2025版《国家安全战略》的重大变化是三种驱动力共同主导的结果。一是国际秩序正在重塑演变，迫使特朗普政府不得不有所调整；二是MAGA派基本教义派要求特朗普政府更加专注于国内问题的压力；三是特朗普非典型的政治视角和政治直觉，一定程度上赋予了其以利益现实主义者看待美国国家安全的视角。

▎6月8日，洛杉矶联邦采取打击移民行动后，一名示威者参加抗议活动。图源：AFP/ Getty Images

而基于不同驱动力作出重大调整的美国家安全战略，也因此既难以完全自洽，而且势必分层。即有些调整是实质性的战略调整，在一定时长内（如特朗普第二任期内）有效力；有些调整则属于技术性调整，旨在给相关群体政治交代；有些调整则属于心有余而力不足，缺乏推进能量。

从2025版《国家安全战略》的七大变化出发加以分析，美国真实的战略调整包括以下4个方面：

1. 安全坐标的重写。

2017年前的《国家安全战略》，其安全坐标是维护美领导下的所谓“自由主义秩序”。这与当时全球化浪潮方兴未艾有关。特朗普1.0时期提出 “美国优先”，安全坐标转为“主权竞争+国家利益优先”，但由于得不到行政系统支持实际失败。2022年拜登政府转而试图扩张“价值观秩序”，结果在美国国内也未被认可，以失败告终。

2025版《国家安全战略》显示，特朗普2.0时期“国家主权利益秩序”的安全坐标更加清晰。这预示了美安全坐标正从“国际秩序主导者”向“世界最强国家主体”和“西半球主导者”转变。

▎图为伊朗外交部发言人伊斯梅尔·巴加埃。在12月7日的例行记者会上，他表示美国新的《国家安全战略》实际上是一份为犹太复国主义政权制定的安全文件。图源：Iran International

毫无疑问，这种转变不以美意志为转移，其背景是美已无法阻挡多极力量特别是中国的崛起。大趋势的演变决定了美安全理念的调整既是受迫性的，也是真实的。特朗普“和平缔造者”的自我叙事只是体面说法。

2. 战略重心的调整。

2025版《国家安全战略》显示，美战略重心正从“全球军事威慑+价值输出”，向维护产供链和产业主权转移。报告指出（美国精英们）“高估了美国同时维持庞大的福利、监管和行政体系以及庞大的军事、外交、情报和对外援助体系的能力”，首次把“经济与工业能力”放到战略优先位置，提出“尊重其他国家不同的宗教、文化和政治制度”等，均显示特朗普政府欲通过战略重心调整，控制安全战略成本的意图。这一调整也有助于MAGA派继续支持特朗普体制，因此是具有真实战略意图和操作意愿的。

3. 对华战略的再定位。

在特朗普政府从全球治理退到国内治理和西半球治理优先的变化中，其对华战略的调整也实属必然。即虽仍将中国视为战略竞争者，但不再视为意识形态对手，而主要是美国经济和供应链威胁。这是中国持续发展及与美一系列博弈成功的结果。在特朗普第二任期内，如果他能保持对行政系统的控制力，美对华战略的调整虽然会有反复，但仍有可能在下一届大选前保持两年多时间。

▎图为英伟达首席执行官黄仁勋。11月下旬，他公开表示美国建设人工智能基础设施的速度太慢，可能在“AI竞赛”当中被中国反超。图源：Getty Images

4. 全球治理的边缘化。

2025版《国家安全战略》不再把“全球公共危机”视为美安全战略的重要组成部分，而将边境和产业安全放到优先位置。这意味着全球化的边缘化有可能扩展为全球治理的边缘化，这符合特朗普及MAGA派的意识形态，也是势必会推进的部分。

▎9月27日，美国边境巡逻队成员在伊利诺伊州的一个移民处理中心外与示威者对峙。图源：Getty Images

2025版《国际安全战略》虚假的调整也包括4个方面，大致如下

1. 美国文化的复兴不可能。

美政治极化与社会撕裂已蔓延为更为剧烈的党派之争、央地之争，直至进入校园。加之族群结构的变化，特朗普的右翼保守主义文化没有全面铺陈土壤，这也就决定了特朗普期待的美文化复兴不可能实现。

2. 同盟体系服从美国家利益是幻想。

在构建美国家主权利益优先的新安全框架，与美同盟体系有不可调和的矛盾，特别是美欧之间。这种矛盾在俄乌冲突背景下可被暂时遮掩，一旦俄乌冲突暂停，特朗普期待的美同盟体系的服从性、交易性就都将面临严峻挑战。报告提出美与其条约盟友和伙伴合作，让盟友为美当前的30万亿美元的经济规模提升到35万亿美元作贡献，只会扩大美与其盟友的裂痕。

▎2月17日，欧洲领导人在巴黎讨论达成乌克兰和平协议的统一战略。此前，特朗普首次愿意直接与俄罗斯谈判如何结束乌克兰战争。该消息引发欧洲领导人的不满。图源：EUC / Zuma Press

3. 涉台表述有自我欺骗性。

2025版《国家安全战略》弱化了台湾地区的地缘战略价值与所谓民主价值，但又称，“遏制围绕台湾的冲突，理想情况下是通过保持军事优势……我们还将继续坚持长期对台湾的公开声明政策，这意味着美国不支持任何形式的对台行动”。报告还称，“我们将建立一支能够在第一岛链任何地方抵御侵略的军队。但美国军队不能，也不应该独自承担这项任务”等。

这表明，报告强调台湾地区的半导体地位与国际航道重要性，只是放弃了敏感表述，而并不打算放弃在涉台问题上包括使用同盟武力在内的干预主义政策。

4. 再工业化说易行难。

2025版《国家安全战略》在经济安全部分提出平衡贸易、确保关键供应链和物资供应、再工业化、恢复能源主导地位、维护美国在金融业的主导地位等。高盛公司研究认为，在关键供应链如稀土产业方面，美需要10—15年时间才能摆脱对华依赖，此外，美目前的再工业化路径是胁迫他国投资，加之金融业畸形繁荣的外溢效应导致制造业人才持续流失，美在确保关键供应链和物资供应、再工业化两方面已无机会。这是无法实现的愿景。

▎8月份，美国通用电气家电公司在肯塔基州的一家工厂进行了组装。该公司周四宣布与10个州的供应商签订合同，这是其将生产迁回美国本土计划的一部分。图源：AP

非敌非友？

中国的风险、机会与博弈新战场

根据2025版《国家安全战略》体现的重大变化，通过推演其各种变化可能产生的后果，大致可以判断出其对中国拓展大国外交和参加外部经济大循环产生的正面和负面影响与冲击。

1. 2025版《国家安全战略》涉华内容的部分变化，尤其是不再以中国为意识形态对手等，表明与民主党相比，特朗普2.0时期对华认知趋于清醒与现实。因此，在其任期内维护中美关系相对稳定的条件好于2017年以来。2026年美国中期选举到来前，在美方遵守与中方经贸磋商成果的前提下，双边扩大经贸往来和拓展合作领域出现新的机会窗口。

▎12月4日，中国驻美国大使谢锋在华盛顿举行的中美经贸合作论坛上发表讲话。图源：China Daily

2. 美国战略重心从“全球军事威慑+价值输出”，转向以维护产供链和产业主权为重的趋势明显。这意味着今后产供链和关键产业将成为新的战略战场，成为美国遏制中国的新标靶。

3. 特朗普倡导的美文化复兴虽在其国内无法推进，但有可能转化为全球范围的文化战争。即白人至上主义、基督教福音派传统、反建制、反多元文化等思潮，取代此前包装在DEI（多元、平等、包容）理念下的种种文化杂质在全球传播，其中的不良因素可能在中国境内传播。

▎10月9日，美国总统特朗普在华盛顿白宫举行的内阁会议上发表讲话，国务卿鲁比奥（左）和国防部长赫格塞思（右）在旁聆听。图源：AP

4. 在美战略收缩背景下，未来不仅美国，其他主要国家也将出现强调国家主体利益，淡化全球治理的趋势，这不利于多极格局塑造。中国可能要面临新一轮的世界力量多极化格局的重构与演进，“全球南方”叙事也许受到冲击。

5. 美同盟体系转为必须服从美利益的交易型关系，这意味着美同盟关系将出现新的脆性裂口，特别是美欧之间。这个态势或许有利于中国加强与美国传统盟伴的双边磋商和互利互惠合作，并深化战略关系，反华噪音有可能进入一个低潮新阶段。

▎11月28日，中国驻欧盟代表团举办研讨会，分享了在《关于制定中欧经济和社会发展“十五”规划的建议》框架下，中欧合作的新机遇。图源：中华人民共和国驻欧盟使团

6. 2025版《国家战略报告》将其在西半球的目标概括为“招募和扩张”，短期目标是控制移民、遏制毒品流动，加强陆地和海洋的稳定与安全。西半球已成新全球热点，中美在西半球特别是拉美和加勒比地区的博弈可能进入白热化状态，如何维护中国的经贸与投资利益变得相对突出。

7. 2025版《国家安全战略》认为，中国可能已将1.3万亿美元的贸易顺差转化为对贸易伙伴的贷款，对美元的实际需求下降，因此，将目光对准欧、日、韩和其他国家拥有的7万亿美元的净外国资产和国际金融机构的1.5万亿美元的资产，提出通过高额技术合作、国防采购、进入美资本市场、加强对国际金融机构的控制等手段以维护美元信用和国内流动性。

这给国际金融交易与安全上都带来更多不确定性，也为中国加快普及自主跨境金融交易系统，扩充港澳资本市场资金可容量，加大对外军售等提供了新的压力和动力。