地方债务治理，既关系财政可持续，也关系金融稳定和宏观调控全局，是统筹发展和安全必须答好的重要命题。党的二十届四中全会强调，“提高防范化解重点领域风险能力，统筹推进房地产、地方政府债务、中小金融机构等风险有序化解，严防系统性风险”。近年来，我国部署实施了一系列有力举措，扎实推进一揽子化债方案，持续完善地方债务治理制度安排。经过多年治理，地方债务风险总体可控，违法违规无序举债的扩张势头得到遏制，不发生系统性风险的底线得到守住。

当前，预算内地方债务问题已得到较好治理，整体上已进入制度化、透明化的管理轨道。根据财政部公布的2025年中央和地方预算执行情况，2025年末全国地方政府债务余额为54.82万亿元，控制在全国人大批准的地方政府债务限额57.99万亿元以内。相比之下，更值得关注的是预算外融资问题。

为什么必须重视预算外融资问题

理解这一问题，需要回到2014年以来的地方债务治理改革。2014年，国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》，明确提出开好规范举债“前门”、堵住违法违规举债“后门”。在这一制度框架下，我国启动大规模地方债务置换，允许地方政府发行债券，置换此前积累的高成本、透明度低的存量债务。2015年至2018年间，全国累计发行地方政府置换债券12.2万亿元。

这项改革的积极作用毋庸置疑。债务置换有效降低了融资成本，拉长了债务期限，提高了债务透明度，缓解了地方政府短期偿债压力。从风险化解角度看，它是一项必要且成功的制度安排。但债务置换解决的主要是再融资问题，而不是发展激励问题。它改变的是债务的偿还方式，却没有改变地方政府的发展任务和融资需求。一个值得关注的问题是：当偿债压力缓解后，释放出来的财力空间和融资空间会流向哪里？

在一项最新研究中（Yu， J．， Zhang， C．， & Zhang， Z． （2026）． The Paradox of Recentralization： Implicit Fiscal Decentralization and Local Government Debt in China． Journal of Asian Public Policy），我们考察了债务置换之后地方政府行为的变化，发现了几个值得关注的现象。

首先，地方基础设施扩张并未减弱。置换前债务负担越重的地区，在置换之后供应的基建类土地反而越多。与此同时，土地价格变化并不明显。这意味着供地增加更多来自地方政府主动扩张，而非市场需求驱动。

其次，融资平台公司的融资约束有所放松。随着高成本债务被置换、偿债压力下降，融资平台信用状况改善，城投债发行利率明显下降，再融资能力得到增强。

再次，融资平台公司的债务规模继续扩大。尤其值得关注的是，新增债务中相当部分属于短期债务。这意味着债务置换原本带来的期限结构优化，在一定程度上又被新增融资所抵消。

最后，从结果看，预算外融资扩张并未明显转化为财政效率提升和经济增长改善。无论是财政收入、财政支出效率还是经济增长表现，都没有出现与融资扩张相匹配的显著改善。

把这些现象联系起来，一个清晰的逻辑链条逐渐浮现：债务置换缓解了偿债压力，降低了融资成本；融资约束放松后，融资平台公司重新获得融资空间；融资空间又进一步转化为新增债务和基建扩张；而这种扩张并未带来相应的增长回报。这意味着，债务置换虽然有效缓释了风险，却并不会自动终结债务扩张。

管住预算外融资才是下一步重点

出现这一现象的根源在于，债务置换主要解决的是存量债务规范化问题，而没有完全消除预算外融资机制。

来源：澎湃新闻　查看原文 >>