《东莞市城中村改造条例》（以下简称《条例》）于2024年11月25日经东莞市第十七届人民代表大会常务委员会第二十六次会议表决通过，2025年3月25日经广东省第十四届人民代表大会常务委员会第十六次会议批准，将于2025年6月1日起施行。《条例》聚焦“政府主导、公益优先、规划先行、市场运作、产城融合、共建共享”六大原则，对实践中的难点作出规范，以法治方式破解城中村改造梗阻问题，推动我市盘活存量资源、拓展产业空间、改善社会治理、重塑城市面貌，夯实高质量发展基础。
一、《条例》出台的背景
一是贯彻落实习近平总书记重要指示精神和党中央决策部署的需要。2023年4月28日，习近平总书记在中央政治局会议上指出，要在超大特大城市积极稳步推进城中村改造。2023年7月25日，国务院办公厅印发《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》（国办发﹝2023﹞25号）（以下简称国办意见）。党的二十届三中全会强调“把完善城乡融合发展体制机制，推进新型城镇化，促进产业升级、人口集聚、城镇发展良性互动，深化城市建设、运营、治理体制改革，建立可持续的城市更新模式和政策法规，作为推进中国式现代化的重要任务”。实施城中村改造是东莞推动城乡协调发展、集约布局、高效治理的重要抓手，通过地方立法进一步规范和保障改造过程，是落实重要指示与决策部署的必然之举。
二是拓展城市发展空间和促进城市转型升级的需要。东莞是千万人口的特大城市，土地面积小、开发强度大，需要通过盘活存量土地，实现土地资源的节约集约利用。此外,我市的城中村配套设施不足、公共服务不均、安全隐患较大，成为社会治理难点和民意焦点。制定《条例》，为促进我市产业转型升级，改善城市投资环境和人居环境，提供了法治保障。
三是破解城中村改造障碍和提升城中村改造质效的需要。我市现有城中村总体面积大、范围广，旧村旧厂旧城混杂，城中村改造工作所面临的实际困难复杂多样，仅靠现有的法律法规难以解决，迫切需要通过地方立法予以规范，进一步明确城中村改造的目标和原则，优化改造机制，规范改造流程，保障当事人合法权益，推动城中村改造提质增效。
二、《条例》的制定过程
2024年3月，经市委常委会审议，并由市人大常委会主任会议通过，《条例》纳入市人大常委会2024年度立法计划。立法过程中，市人大常委会与市司法局、市住房城乡建设局、市自然资源局等部门形成立法工作合力，共同配合做好审议、修改工作。市人大常委会坚持以人民为中心，深入践行全过程人民民主，在征求省人大以及省、市有关部门意见的同时，注重开展多次实地调研，向社会公开征求意见，广泛听取人大代表、委员、专家、基层立法联系点、基层人民群众的意见建议，对收集到的1000余条意见建议进行逐条研究，合理可行的均予以吸纳，不断修改完善《条例》，使《条例》充分凝聚共识、体现民意。《条例》于2024年11月25日由市人大常委会表决通过，于2025年3月25日经省人大常委会审查批准。
三、《条例》的主要内容
《条例》共计三十七条，不分章节，针对我市城中村改造过程中出现的难点问题进行制度设计，提出了合理、可行的规范措施。《条例》的主要内容如下：
（一）彰显东莞特色，明确城中村的定义、改造方式和改造目标
《条例》规定，城中村是指位于城镇开发边界范围内实行村民自治和农村集体所有制的建成区域，以及集体土地虽然已转为国有或者已完成撤村改制，但原农村集体经济组织或者其继受单位及原村民保留使用的低效建设用地范围内的建成区域。由于东莞过去自下而上的产业经济发展模式，“市镇村组”四个轮子一起转，造成东莞城、村、厂混杂的情况非常普遍，厂村结合的空间混杂交错情况突出，因此《条例》规定，城中村改造的范围包括城中村及其周边低效、零散的连片区域。
根据国办意见的相关规定，《条例》提出城中村改造包括拆除新建、整治提升和拆整结合等多种方式。
对于城中村改造的目标，《条例》明确要求城中村改造应当增进公共利益，推进实现以下目标：一是加强基础设施和公共设施建设，消除公共卫生和城市安全风险隐患；二是提升整体居住品质，改善人居综合环境；三是提升土地利用效率，促进产业转型升级；四是加强历史文化保护，塑造城市特色风貌；五是夯实基层治理基础，提高社会综合治理水平。
（二）健全管理体制，建立政府主导模式下城中村改造工作机制
国办意见明确提出，城中村改造坚持规划先行、依法征收，更好发挥政府作用。为了更好地发挥政府作用，建立政府主导模式下城中村改造工作机制，《条例》从以下三个方面作出规范：一是明确城中村改造由市人民政府统筹，镇人民政府组织实施。《条例》规定，市人民政府负责统筹本市城中村改造工作，镇人民政府负责组织实施本辖区内的城中村改造工作。二是明确有关部门负责城中村改造工作。《条例》规定，市自然资源部门负责综合协调、管理城中村改造工作，市住房城乡建设、农业农村、城市管理综合执法等其他有关部门在其职责范围内负责城中村改造工作。三是要求有关部门制定工作导则，明确改造内容和流程。《条例》规定，市自然资源部门会同市住房城乡建设部门制定城中村改造拆除新建、整治提升、拆整结合工作导则，确定各类型改造项目的适用条件、改造内容、工作流程等内容。
（三）强化规划引领，规范和完善城中村改造流程
为规范和完善城中村改造流程，《条例》从以下三个方面作出规定：一是编制城中村改造专项规划和详细规划。《条例》要求在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上组织编制城中村改造专项规划和详细规划。二是依据城中村改造专项规划编制全市城中村改造计划。《条例》规定，全市城中村改造计划要明确城中村改造的任务、实施进度、保障措施等要求，并要求建立动态调整机制。三是编制城中村改造方案。《条例》要求市人民政府组织镇人民政府编制城中村改造方案，拆除新建类项目的改造方案，经市自然资源部门审查后报市人民政府批准；整治提升类项目的改造方案报市住房城乡建设部门备案。
（四）加强制度保障，充分尊重村民意愿
为充分尊重村民的改造意愿，《条例》从以下三个方面提出了要求：一是要求保障利害关系人知情权等合法权益。《条例》要求充分听取农村集体经济组织及其成员、村民委员会、居民委员会和其他利害关系人的意见，保障其知情权、参与权、表达权和监督权等合法权益。二是明确改造意愿征询通过比例要求。《条例》规定，拆除新建类城中村改造要经改造项目范围内农村集体经济组织三分之二以上具有完全民事行为能力的成员参加成员大会且成员大会表决同意后方可启动。三是明确对补偿方案提出异议的处理方式。《条例》要求，对公布的补偿方案提出异议的，镇人民政府应当认真研究论证，并以适当方式及时反馈处理意见。过半数被征地的农村集体经济组织成员对补偿方案有异议或者镇人民政府认为确有必要的，应当组织召开听证会。
（五）回应社会关切，健全补偿安置制度
为了有效破解城中村改造补偿安置的难题，《条例》针对补偿标准和补偿安置作了以下规范：一是做好土地房屋的权属调查。《条例》要求对城中村改造范围内的土地、房屋以及其他地上附着物和青苗等进行权属调查；对于个别因客观原因无法确认或者拒不确认的，要求对调查结果采取见证、公证等方式留存记录。二是明确补偿标准。《条例》要求，由市人民政府制定全市统一的补偿安置指引，镇人民政府按照全市统一的补偿安置指引以及改造项目实际情况确定补偿方案。三是严格执行经公布的补偿方案标准。《条例》明确补偿安置一律按照经公布的补偿方案标准执行，任何单位和个人不得擅自提高、降低或者另行补偿。四是要求优先落实住房搬迁安置。《条例》规定，城中村改造涉及住房搬迁安置的，应当优先安排安置房项目供地和建设，做好安置房选址和户型公示，充分听取意见建议，保障安置房在合理工期内建成。
（六）体现公益优先，增进民生福祉和扶持产业发展
《条例》规定，城中村改造应当坚持公益优先的原则。
在增进民生福祉方面，《条例》从以下三个方面作出规定：一是要求完善公共服务设施和基础设施。《条例》规定，城中村改造应当根据周边地区功能以及实际需求，完善配套教育、医疗、养老和托幼等公共服务设施和基础设施。二是要求按照一定比例建设保障性住房。《条例》规定，城中村改造地块除安置房外的住宅用地及其建筑规模一般应当按照一定比例用于建设保障性住房，并支持安置房的建设与保障性住房政策相衔接。三是明确要做好历史文化资源保护。《条例》规定，城中村改造项目实施改造前，应当组织开展历史文化资源调查评估，对具有保护价值的历史文化资源应当按照法律、法规的规定实施保护。
在扶持产业发展方面，《条例》从以下两个方面作出规定：一是要求分类制定企业安置方案。《条例》规定，城中村改造涉及企业搬迁安置的，应当根据企业类型和规模分类制定个性化企业安置方案，合理配置工业厂房用于安置。二是明确城中村改造应当推动产城融合协调发展。《条例》规定，将城中村改造与产业转型升级、城市功能完善、生态保护修复有机结合，以连片统筹、合理布局、区域平衡为原则，保障产业用地需求并提供一定规模比例的低成本产业空间，按照城市标准规划建设产业服务设施。
（七）坚持因地施策，明确整治提升类改造要求
对于整治提升类城中村改造，《条例》作了以下规范：一是实施前要开展改造项目体检评估。《条例》规定，整治提升类城中村改造项目改造实施前，镇人民政府应当根据城中村改造项目体检评估结果制定改造方案，确定整治内容、项目实施主体和资金筹措等事项。二是确定了整治提升类城中村改造的要求。《条例》规定，整治提升类城中村改造项目应当以安全优先、整洁规范、功能完善、美观舒适为原则实施改造，按照文明城市标准实施管理。三是提出了社区共建、资金共担的工作机制。《条例》鼓励专业机构承接城中村日常物业管理，并提出应当引导城中村居民广泛参与社区共建；根据国办意见的有关规定，提出整治提升类城中村改造应当建立政府与不动产权利人、社会力量等改造资金共担机制。
（八）推动多元参与，增强城中村改造合力
为鼓励各类型主体积极参与城中村改造，《条例》作了以下规范：一是政府统筹改造资金安排。《条例》规定，政府应当制定城中村改造资金平衡方案，资金来源除了国家、省专项补助资金和政府财政资金外，还包括其他符合规定的资金。二是鼓励村集体和村民积极参与。《条例》提出，鼓励村集体以民主决策的方式，将一定比例的集体经营收益等投入到城中村改造项目中。三是实施第三方技术力量服务采购。《条例》规定，镇人民政府可以根据实际需要就城中村改造过程中的规划研究、信息核查、意愿征询、资产评估、公开交易方案编报等事项依照法律、法规及有关规定实施第三方技术力量服务采购。
